潘功胜:我国外汇管理改革事业70年

2019-12-02 12:50:27 1575次浏览

导读:   9月30日,大河报·大河财立方记者获悉,河南银保监局下发批复文件,同意郑州农村商业银行股份有限公司开业。此外,当天经大会审议,刘庆保拟任郑州农商银行董事长,董金泉拟任郑州农商银行行长。2018年7月1

2019年是新中国成立70周年。70年来,中国发生了翻天覆地的历史变化。70年来,中国外汇管理始终以党和国家的中心工作为中心,高效集约地配置和利用外汇资源,为不同时期的经济建设和发展做出了重要贡献。改革开放以来,外汇管理部门一直坚持社会主义市场经济改革的方向和对外开放的基本国策。在促进贸易和投资自由化和便利化的同时,它们有效应对了以往国际金融危机的影响。党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下,外汇管理部门积极为开放型经济新体制和“一带一路”建设服务。在外汇管理持续开放和人民币汇率市场化改革不断推进的背景下,成功抵御跨境资本流动的高强度风险冲击,在复杂严峻形势下有效维护国家经济金融安全,在实践中不断完善外汇管理体制和机制,符合全面开放和国家治理体系治理能力现代化的新时代。

根据实际国情,高度集中的外汇管理制度有力地支持了国民经济的恢复和发展(1949-1978年)

新中国成立后,经过三年的国民经济复苏,中国从1953年开始进入社会主义建设时期,全面实行计划经济体制。在此期间,中国外汇资源短缺,而用于国民经济建设的外汇数额非常大,从而造成外汇供应短缺的局面。在当时的政治经济环境下,为了利用有限的外汇资源来恢复和发展国民经济,中国实行了高度集中的外汇管理制度,对确保外汇收支平衡、保持稳定的汇率、服务国家的外交政策和社会主义建设发挥了积极作用。

实行外汇集中管理和统一管理。在此期间,外贸部、财政部和中国人民银行共同负责外汇管理,外汇业务由中国银行管理。国家外汇由国家计划经济委员会全面平衡、统一分配和使用,实行“收支统一、收支固定、收支基本平衡、略有结余”的政策。所有外汇收入必须出售给国家,所需外汇按照国家计划进行分配和发放。同时,实施“固定收入、固定支出、固定收入”的国际收支政策,依靠强制性计划和行政措施维持外汇平衡。

我们基本上不借外债。当时,中国的经济建设坚持“以自力更生为主,寻求外援为辅”的方针。只有在新中国成立初期和“十五”期间,中国才从前苏联借用少量政府贷款来支持基本的工农业建设。1964年,我国提前偿还了前苏联的全部贷款本息。此后很长一段时间,中国不从外国借钱,也不允许外国直接投资中国。在上世纪六七十年代,由于国际关系的变化,中国利用外资逐渐转向西方国家,主要是以出口信贷和吸收外国存款的形式。但是总的来说,实际利用的外资很少。

人民币汇率保持相对稳定。1950年,随着国家经济复苏和金融统一,人民币开始实行统一汇率,这是中国人民银行宣布的。它主要用作计划会计工具。自1953年以来,随着国内价格趋于基本稳定,在西方国家固定汇率制度的背景下,人民币汇率基本固定在6.893元兑1英镑。1973年,随着布雷顿森林体系的解体,西方国家开始相继采用浮动汇率制度。人民币汇率开始根据西方国家货币汇率的浮动情况,采用“一篮子货币”的加权平均计算方法进行调整,以保持人民币汇率的相对稳定。

建立专门的国家外汇管理机构,初步形成计划管理与市场监管相结合的外汇管理模式(1979-1993年)

1978年12月,十一届三中全会作出改革开放的历史性决定,把党和国家的工作重心转移到经济建设上来,从而拉开了外汇管理体制改革的序幕。1979年3月13日,经国务院批准,国家外汇管理局正式成立。经过几次调整,现行外汇管理制度形成。

实行外汇留成制度。为了进一步支持涉外经济发展,1979年8月,国务院明确实行集中管理、统一平衡、国家优先保证的贸易和非贸易留成制度,将一定比例的外汇配额留给地方、部门和创汇企业,以满足生产发展和业务拓展所需的物质技术出口。外汇留成制度将外汇与创汇挂钩,极大地激发了地方和企业创汇的积极性。贸易规模翻了一番,外汇平衡从赤字变为盈余。外汇留成制度客观上导致了外汇配额的闲置和短缺。1980年,北京、上海等地开办外汇掉期业务,允许企业按照国家价格通过银行转移留存的外汇。1985年,深圳建立了全国第一个外汇交易中心。到1993年底,全国共有108个外汇交易中心,配置了80%的外汇资源,形成了外汇汇率与官方汇率并存的双重汇率制度。

积极吸引外国直接投资。改革开放之初,为了弥补国内建设面临的资金短缺和引进国外先进技术,外汇管理部门配合国家政策,采取“准入宽松、严格退出”的政策,积极支持相关企业利用外资和合理利用海外贷款。1983年,"外资企业"获准开立外汇存款账户,自由提取外汇汇出,允许其部分产品和服务在境内以外币计价。1986年以后,为了解决外汇收支不平衡的问题,允许中外合资企业在一定范围内进行外汇转让。外商投资企业可以将其利润再投资于人民币,享受外汇投资待遇。此后,外汇管理部门等行业主管部门出台了一系列外商投资政策法规,以改善中国投资环境,增强对外商投资的吸引力,确保外商投资健康发展。

外汇储备管理制度初步建立。新中国成立之初,中国主要采取计划和行政措施来平衡外汇收支。改革开放初期,中国的涉外经济发展迅速,外汇需求迅速增加,外汇短缺问题仍然十分突出,甚至外汇储备在一些年份出现负增长。为了确保国际收支平衡,加强外汇储备管理,中国从20世纪80年代开始建立外汇储备管理制度。当时,中国的外汇储备包括国家外汇余额和中国银行的外汇余额。随着中国银行转变为商业银行,自1993年以来,该银行的外汇余额不再纳入国家外汇储备。

市场在外汇资源配置中的作用日益重要,适应社会主义市场经济的外汇管理体制不断完善(1994-2012年)

1993年11月,十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,这是新一轮改革开放的纲领性文件。它勾画了社会主义市场经济体制的基本框架,明确提出加快改革开放和社会主义现代化建设的步伐,要求“改革外汇管理体制,建立以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场,逐步实现人民币可兑换”。现阶段,通过不断改革和发展,中国初步建立了适应社会主义市场经济的外汇管理体制框架。

探索和创新外汇管理理念和方法。外汇管理部门在不同阶段形成了自己独特的实践探索。1993年,外汇管理体制改革全面展开,“宽严相济”的管理理念逐步转变。2001年,中国加入了世界贸易组织。为了适应开放的大国经济,外汇管理逐渐转向“均衡管理”,国际收支管理目标明确界定。2009年,外汇管理部门在外汇管理的理念和方法上进一步提出了“五个转变”,即从重新审批到重新监测和分析,从事前监管到事后管理,从行为管理到更加重视主体管理,从“有罪假设”到“无罪假设”,从“肯定列表”到“否定列表”。服务实体经济的外汇管理能力和水平不断提高。

改革人民币汇率形成机制。从计划经济向市场经济过渡后,官方人民币汇率和外汇掉期市场汇率于1994年统一。中国开始实施基于市场供求的单一管理浮动汇率制度。自2005年以来,实行了基于市场供求并参照一篮子货币进行调整的有管理的浮动汇率制度。人民币汇率不再与美元挂钩。为了适应人民币汇率形成机制的改革,1994年取消了外汇留成和退换,实行了银行结售汇制度,建立了统一的全国银行间外汇市场,1998年取消了外汇掉期。新世纪以来,随着汇率形成机制改革的推进,强制结售汇制度已经退出历史舞台。

不断提高人民币的可兑换性。1996年底,中国接受了国际货币基金组织协定第8条,并宣布将实现经常账户的完全可兑换,不限制当前的国际支付和转移。货物贸易外汇管理制度从核销转向全面核查、动态监控和分类管理,服务贸易外汇审批进一步简化。2007年,个人结售汇便利化年度金额从20,000美元增加到50,000美元,以满足居民出国旅游、留学等外汇需求。资本项目方面,继续完善外商直接投资和外商直接投资外汇管理,建立外债管理制度和合格机构投资者制度,不断满足境内外投资者的投融资需求。

有效防止跨境资本流动的影响。1997年亚洲金融危机期间,外汇管理部门在坚持经常项目可兑换的同时,加强了真实性审查管理和严格的资本项目管理,及时规范了外汇收支秩序,增强了市场信心。人民币不贬值的庄严承诺阻止了亚洲地区的竞争性贬值,维护了地区经济金融环境的稳定,赢得了国际社会的一致好评。2008年国际金融危机爆发后,主要发达经济体实施了量化宽松货币政策,对中国外汇形势产生了巨大影响。外汇管理部门密切关注形势变化,加强跨境资本流动监测预警和真实性核查,保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定,有效避免外部风险蔓延。

完善外汇储备管理。21世纪以来,中国逐渐摆脱了外汇资源短缺,外汇储备规模自2006年以来居世界首位。面对国际金融市场的剧烈波动,中国外汇储备实行国务院、中国人民银行和国家外汇管理局三级授权管理制度,加强中长期战略控制,审慎优化货币资产结构,确保储备资产的安全、流动性和保值增值。外汇储备积极扩大和多样化。2003年,中央汇金公司支持国有商业银行改革。委托贷款办公室成立于2011年,旨在为丝绸之路基金等股权投资机构的后续设立奠定基础,为“一带一路”建设和国际能力合作服务。

全面平衡便利化和风险防范,建立和完善与更高开放水平相适应的跨境资本流动管理框架(2013年至今)

2013年11月,中共十八届三中全会明确提出,经济体制改革的核心问题是妥善处理政府与市场的关系,使市场在资源配置中发挥决定性作用,更好地发挥政府的作用。中国共产党第十九次全国代表大会提出了习近平新时期的中国特色社会主义思想,宣告中国特色社会主义进入了一个新时代。外汇管理部门坚持稳中求进的总基调,协调平衡促进贸易投资自由化和便利化与防范跨境资本流动风险的关系,适应开放环境下的开放,不断完善跨境资本流动“宏观审慎和微观监管”的二合一管理框架,积极应对外汇市场高强度冲击,有效维护国家经济金融安全。

稳步推进基本建设项目开放。根据经济发展阶段、金融市场条件和金融稳定的要求,协调交易和交换环节,促进不可转换项目有序开放,提高可转换项目便利水平。外商直接投资外汇管理大为简化,外商直接投资分类管理得到加强。直接投资基本上是可转换的。围绕金融市场开放,构建跨境证券市场交易互联机制,完善合格机构投资者体系,推进银行间债券市场和国内商品期货市场开放,不断拓展跨境证券投资渠道。跨境融资全面宏观审慎管理框架的建立丰富了市场参与者的融资渠道,降低了融资成本。

继续提高贸易便利化水平。坚持经常项目可兑换原则,依法确保经常项目国际收支真实合规。我们将在货物贸易、服务贸易、保险机构、外币现钞和个人外汇业务等领域推出一系列便利化措施,推动区块链技术在外汇管理中的应用。大力推进“管理服务”改革,完善外汇局“网上政府服务”在线管理系统,不断优化经营环境。支持跨境电子商务、市场采购贸易、对外贸易综合服务等新的贸易形式和新的模式。积极为区域开放创新和特区建设服务,支持相关区域外汇管理改革试点。我们将支持“一带一路”沿线的贸易和投资活动,并每年更新和出版《一带一路国家外汇管理政策概览》。

成功应对多轮外汇市场高强度冲击。自2015年以来,由于国内外因素的综合作用,中国外汇市场出现了几轮“资本外流——外汇储备下降——人民币贬值”的严重负螺旋。面对复杂严峻的形势,外汇管理部门根据党中央、国务院的安排,及时制定并实施了一系列对策,包括提高人民币汇率弹性、启动一些宏观审慎管理工具、加强市场预期导向等。成功稳定了外汇市场,有效维护了国家的经济和金融安全。2018年以来,在中美经贸摩擦不断升级、外部环境复杂多变的情况下,外汇管理部门在党中央的坚强领导下,认真总结以往应对外部冲击风险的经验,积极应对,同时采取各种措施,维护外汇市场基本稳定。

跨境资本流动的宏观审慎管理框架已经形成。为了防止大规模不稳定跨境资本流动引发系统性金融风险,外汇管理部门在坚持市场导向和经常项目可兑换原则的基础上,对外汇市场主体的交易行为进行逆向循环和市场导向控制。建立和完善跨境资本流动监测、预警和应对机制,更好地利用中央平价反周期因素、风险准备金和全面宏观审慎跨境融资等多种政策工具。为提高外汇管理政策传导效率,本行发布了《外汇业务微观合规与审慎经营评价办法》。

外汇市场微观监管政策体系不断完善。外汇市场微观监管旨在通过真实性审查、行为监管和微观审慎监管三大支柱,维护兑换政策框架的稳定性和公信力,维护外汇市场竞争秩序,保护外汇市场消费者的合法权益,防范外汇业务微观主体的操作风险,实现政策目标。根据上述政策目标,外汇管理部门坚持在确保正常贸易和投资活动的前提下,保持外汇市场跨周期微观调控的稳定性、一致性和可预测性,严厉打击跨境套利、地下银行、非法网上外汇投机等外汇领域的违法行为,有效维护外汇市场秩序。

中国的发展仍处于并将长期保持在一个重要的战略机遇期。外汇管理部门将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围。以习近平中国特色社会主义新时代为指导,强化“四个意识”,坚定不移地坚持“四个自信”,坚定不移地实施“两个保障”。认真落实党中央、国务院的决策部署,努力工作,开拓创新,扩大高水平对外开放,防范跨境资本流动风险,为全面开放的新模式服务,为全面建设小康社会、赢得新时期中国特色社会主义的伟大胜利做出新的更大贡献。

(来源:中国人民银行关伟)

职责:刘芸|审计:李珍|主任:万魏军

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